Decisão do STF: Desobediência a requisições do Ministério Público

Não se pode banalizar o uso da norma penal, sob pena de se banalizar o próprio bem jurídico que a norma quer tutelar

Na solenidade de abertura do ano judiciário de 2014, o ministro Joaquim Barbosa, presidente do STF (Supremo Tribunal Federal), destacou o fato de, em 2013, terem sido decididos, no mérito, 45 temas com repercussão geral, o que por si só teria o condão de atingir cerca de 116 mil casos que, em instâncias judiciais diversas, aguardavam o pronunciamento do órgão de guarda da Constituição para encontrar uma solução. O expediente, que ao lado da súmula vinculante se diz contribuir para a concretização da prestação da tutela jurisdicional, bem como para o fortalecimento da segurança jurídica, deverá seguir no centro das atenções do Tribunal, o qual, ainda nas palavras de seu presidente, “continuará a envidar esforços para conferir celeridade ao julgamento de processos com repercussão geral já reconhecida, de modo a dar solução definitiva a litígios que afetam milhares de jurisdicionados”.

As atividades do órgão pleno este ano, foram, efetivamente, inauguradas com a apreciação de caso dessa natureza – relativo aos efeitos da declaração de nulidade de contratação de empregado público sem concurso sobre os depósitos em conta do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço) – julgamento este que, no entanto, não se concluiu, tendo sido suspenso a partir de pedido de vista formulado por um dos Ministros presentes. No mais, as primeiras sessões de julgamento foram preenchidas por outros temas e competências afetas ao STF, notadamente as relacionadas ao processamento de autoridades que gozam de prerrogativa de foro, em virtude da função ou cargo que ocupam. Dentre essas, retornou ao Plenário uma ação penal a que responde um hoje Senador, denunciado pela suposta prática de crime em que teria incorrido à época em que era Prefeito de um Município do Estado do Rio de Janeiro (AP 679, Rel. Min. Dias Toffoli).

Em abril de 2013, como comentado à época nesta coluna, a Corte já havia decidido Questão de Ordem na AP 679, em que admitiu a aplicação de normas procedimentais do CPP (Código de Processo Penal) à referida ação, a qual, em princípio, seria regida pela Lei nº 8.038/1.990 a partir do momento em que instalada a competência do STF, confirmando uma tendência, nas ações de competência originária sua, a interpretar normas procedimentais à luz das garantias constitucionais da ampla defesa e do contraditório (CRFB, artigo 5º, LV). Concluiu-se, naquela oportunidade, que a instrução do feito, no estágio em que se encontrava, reunia condições para análise dos elementos apresentados em defesa pelo réu, devendo o Tribunal a esta altura verificar se estaria presente no caso alguma das hipóteses que conduziriam à absolvição sumária, nos termos do artigo 397 do CPP, mesmo que o rito, por estarem os autos no STF, passasse a ser o da lei especial. Foi com esse intento, portanto, que a ação voltou à pauta do colegiado, esta semana.

Ao réu havia sido imputada a prática de conduta tipificada como crime no artigo 10 da Lei nº 7.347/1.985, por ter deixado de responder, quando Prefeito, a requisição de informações formulada por membro do MP (Ministério Público) estadual, em sede de procedimento preparatório de inquérito civil destinado a apurar as causas de alagamento ocorrido em local próximo a uma determinada escola da rede pública municipal. O mérito do caso remete, pois, às missões e funções institucionais do MP, em âmbito constitucional, e à instrumentalização necessária à sua consecução, em nível legal.

Ao MP, nos termos do artigo 127 da Constituição, incumbe “a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis”, gozando a instituição e seus membros de independência funcional para o desempenho de atribuições consideradas essenciais à função jurisdicional do Estado. Dentre suas funções institucionais, previstas no texto constitucional, destaca-se a de “promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos” (CRFB, artigo 129, III).

Para ser efetiva, a atuação do MP na promoção da defesa dos direitos de natureza metaindividual, por meio do inquérito civil e da ação civil pública, exige que lhe seja franqueado acesso a informações e documentos, estejam estes sob a guarda de particulares ou da Administração, o que a legislação infraconstitucional procurou assegurar, conferindo-lhe autonomia para requisitá-los de quem os detivesse. Trata-se de poder de requisição, e não de mera solicitação. É o que se vê na Lei Orgânica Nacional do MP (Lei nº 8.625/1.993, artigo 26, I, b e II), na Lei de Organização do MP da União (Lei Complementar nº 75/1.993, artigo 8º, II e IV), na Lei de Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1.985, artigo 8º, parágrafo 1º).

A fim de resguardar a autoridade das requisições ministeriais e, em última instância, a celeridade e efetividade da própria tutela jurisdicional dos direitos que são objeto da ação civil pública, o legislador estabeleceu consequências para o não atendimento às requisições do MP. Excepcionadas as situações em que a lei impuser sigilo às informações requeridas – caso em que estas deverão ser prestadas mediante requisição judicial (Lei nº 7.347/1.985, artigo 8º, parágrafo 2º) – ou aquelas em que a documentação requisitada possa conduzir à autoincriminação – situação em que se considera existir justificativa para que o requerido deixe de apresentá-la, devendo ser-lhe assegurado o direito ao silêncio (RCL 12.960, Rel. Min. Roberto Barroso) – não deve o requerido furtar-se a prestá-las, sob pena de, diante de determinadas circunstâncias, incorrer na prática de crime. É o que prevê o artigo 10 da Lei nº 7.347/1.985, segundo o qual constitui crime, sujeito à pena de reclusão e multa, “a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público”. As condutas passíveis de punição, pois, sejam praticadas por particulares ou agentes públicos (a lei não distingue, podendo qualquer um ser sujeito ativo do crime), são a recusa, o retardamento ou a omissão na prestação das informações requisitadas pelo MP, sendo do último tipo a conduta imputada ao réu na AP 679, que, instado por ofício a prestá-las, teria deixado de fazê-lo.

Mas não são quaisquer informações cuja prestação seja recusada, retardada ou omitida que ensejam a incidência da norma penal em questão. Como bem destacou o PGR (Procurador-Geral da República), em sua manifestação na sessão de julgamento do mérito da AP 679, as elementares do tipo penal referem-se, de um lado, a “dados técnicos” e, de outro, que sejam “indispensáveis à propositura da ação civil”. Por “dados técnicos” entende-se “qualquer informação dependente de conhecimento ou trabalho específico, que seja peculiar ou de determinado ofício ou profissão” e sua indispensabilidade para a propositura da ação civil pública deve ser inequivocamente demonstrada. Note-se que se trata de tutela específica da autoridade das requisições do MP voltadas à propositura de ação civil pública, não se confundindo com os crimes de desobediência ou prevaricação, tipificados, respectivamente, nos artigos 330 e 319 do Código Penal e sujeitos, vale anotar, a penas mais brandas do que as estabelecidas pelo artigo 10 da Lei nº 7.347/1.985.

No caso ora submetido à análise do STF, o PGR salientou que, embora as informações requisitadas pelo MP pudessem ser consideradas técnicas, na medida em que se destinavam a propiciar a análise das “razões técnicas para o alagamento noticiado” na representação que desencadeou o procedimento de apuração, “a denúncia silenciou” a respeito de sua indispensabilidade: “não se expôs, na denúncia, em que medida e em que proporção esses ditos dados técnicos requisitados seriam indispensáveis à propositura da ação civil pública que objetivava coibir ou sancionar o alagamento da via pública”. Entendeu, assim, que a denúncia não preenchia os requisitos do artigo 41 do CPP, estando-se diante de caso de absolvição sumária.

A manifestação do PGR, por sua contundência e objetividade, praticamente esvaziou o julgamento. O advogado do réu abriu mão da sustentação oral para a qual estava inscrito. O Relator da AP 679, Min. Dias Toffoli, já quando do julgamento da Questão de Ordem havia antecipado suas conclusões em relação ao mérito – conducentes, igualmente, a resultado favorável ao réu. Havia preliminar de nulidade invocada pela defesa, e lembrada pelo Relator, que os Ministros foram unânimes em considerar que restava ultrapassada, diante da solução absolutória para a qual se encaminhava o Plenário, e que seria mais favorável ao réu do que eventual acolhimento da preliminar. Houve tão somente um breve debate sobre a proclamação do resultado – o Relator fez consignar que seu voto concluía pela improcedência da acusação, com fundamento no artigo 6º da Lei nº 8.038/1.990, ao passo que o Tribunal concluíra pela absolvição, com fundamento no artigo 386, III, do CPP, sendo que, como observou o Min. Celso de Mello, “a absolvição é consequência da improcedência” – o que, ao final, em nada afetou o resultado prático do julgamento, absolutório.

É inegável, no âmbito do Estado democrático brasileiro, a relevância da função institucional do Ministério Público e sua essencialidade à função jurisdicional no exercício da tutela coletiva – basta lembrar que é a única instituição legitimada pela própria Constituição para a propositura da ação civil pública, diferentemente dos demais, cuja legitimidade se prevê em lei – decorrendo daí a gravidade da desobediência a requisições que faça no desempenho desse mister. E é essa gravidade que justifica a tipificação dessa desobediência como crime. Mas, se por um lado a criminalização da conduta serve de desestímulo a que se criem empecilhos à atuação do MP, por outro lado é certo que lançar mão da persecução penal para esse propósito deve ser medida excepcional, válida exclusivamente para situações em que evidenciada a intenção de se impedir ou retardar a atuação do MP. O uso sem critério do aparato persecutório pode levar a reiteradas decisões de rejeição liminar da denúncia ou absolvição sumária, comprometendo a efetividade mesma da norma penal. Em suma, não se pode banalizar o uso da norma penal, sob pena de se banalizar o próprio bem jurídico que a norma objetiva tutelar.

 Christianne Boulos – Portal Última Instância08/02/2014  

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